Wyrok

z dnia 3 sierpnia 2005 r.

wojewódzki sąd administracyjny w Warszawie

I SA/Wa 1176/2004

Przepis § 3 ust. 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. Urz. MS Nr 2, poz. 9) wykraczał poza upoważnienie zawarte w art. 89 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej.

LEX nr 191813
191813
Dz.U.02.207.1761: art. 89

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.).
Sędziowie: NSA Anna Lech, Asesor WSA Jerzy Siegień.
Protokolant: Asystent sędziego Marta Ways.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi Wojciecha G. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w W. z dnia 15 kwietnia 2004 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego
1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w R. z dnia 12 lutego 2004 r.,
2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Zaskarżoną decyzją z dnia 15 kwietnia 2004 r. Dyrektor Generalny Służby Więziennej po rozpatrzeniu odwołania Wojciecha G. od decyzji z dnia 12 lutego 2004 r. wydanej przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w R. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w R. z dnia 16 kwietnia 1998 r. dotyczącej przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w wysokości 1/2 stawki diety przysługującej pracownikom z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wojciech G. na mocy decyzji z dnia 16 kwietnia 1998 r. wydanej przez Dyrektora Zakładu Karnego w R. nabył prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w wysokości 1/2 stawki diety przysługującej pracownikom z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju. Od decyzji zainteresowany nie wniósł odwołania w związku z czym stała się ona ostateczna.
Następnie w dniu 18 listopada 2003 r. Wojciech G. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. We wniosku zakwestionował wysokość przyznanego mu równoważnika pieniężnego żądając wyrównania przedmiotowego świadczenia do pełnej wysokości stawki za okres od dnia 13 lutego 1998 r. do dnia 1 lipca 2001 r. oraz wpłacenia odsetek za błędnie wydaną decyzję. Zarzucił, że decyzja narusza art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761) oraz art. 93 ust. 1 Konstytucji.
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w R. decyzją z dnia 12 lutego 2004 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w R. w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. Organ pierwszej instancji nie dopatrzył się żadnej z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Od powyższej decyzji wnioskodawca wniósł odwołanie. W odwołaniu wskazał, że decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w R. wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zainteresowany podniósł, że decyzja wydana została na podstawie zarządzenia ministra, a zarządzenia nie mogą być podstawą do wydawania decyzji administracyjnych. Stwierdził też, że decyzja narusza art. 89 ust. 1 ustawy o służbie Więziennej, bo przepis ten nie pozwala na przyznawanie równoważnika w wysokości 1/2 stawki. Ponadto zainteresowany żądał wyrównania równoważnika za okres od dnia 13 lutego 1998 r. do dnia 1 lipca 2001 r. wraz z odsetkami ustawowymi do dnia 13 lutego 1998 r.
Dyrektor Generalny Służby Więziennej wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, a w przedmiotowej sprawie nie występuje żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ podkreślił, że w kwestionowanej decyzji Dyrektor Zakładu Karnego w R. przyznał w oparciu o przepis art. 89 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283) prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego oraz ustalił jego wysokość na gruncie obowiązującego w dniu wydawania decyzji zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16.04.1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. Urz. MS Nr 2, poz. 9). Zdaniem organu nie można zgodzić się z twierdzeniem strony, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Organ powołał się na przepis art. 241 Konstytucji RP, zgodnie z którym w ciągu dwóch lat od wejścia jej w życie Rada Ministrów miała ustalić, które zarządzenia wymagają zastąpienia ich rozporządzeniami wydanymi na podstawie upoważnienia ustawowego. Konstytucja weszła w życie z dniem 17 lipca 1997 r. W związku z tym upływ tego terminu nastąpił 17 lipca 1999 r. Przedmiotowa decyzja była wydana w dniu 16 kwietnia 1998 r., a zatem ten argument zainteresowanego nie zasługuje na uwzględnienie.
Ponadto zdaniem organu nie można zgodzić się z twierdzeniem, że decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w R. została wydana z rażącym naruszeniem art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją, a taka sprzeczność w przedmiotowej sprawie nie występuje.
Odnośnie żądania odsetek i wyrównania równoważnika organ wskazał, że nie mogą one być przedmiotem niniejszego postępowania.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Wojciech G.
Skarżący podniósł, że decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w R. z dnia 16 kwietnia 1998 r. wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie może być podstawą prawną do wydania decyzji zarządzenie, gdyż ma ono charakter wewnętrzny. Skarżący podniósł, że ponieważ nie został spełniony warunek określony w art. 241 ust. 6 Konstytucji RP, tj. Rada Ministrów nie ustaliła w przewidzianym terminie, które z uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń ministrów lub innych organów administracji rządowej, podjęte lub wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji RP, wymagają - stosownie do warunków określonych w art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji RP - zastąpienia ich przez rozporządzenia wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, to przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej.
Skarżący podniósł, że art. 89 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, upoważniał jedynie do określenia wysokości równoważnika dla wszystkich uprawnionych. Pojęcie "określenie wysokości" nie zezwala na różnicowanie funkcjonariuszy w kategoriach osób samotnych, żonatych itd., bowiem przepis jednoznacznie podał jedyne kryterium nabycia prawa do równoważnika.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd nie podziela stanowiska organu administracji, że decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w R. z dnia 16 kwietnia 1998 r. nie narusza rażąco art. 89 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283 z późn. zm.). Nie podziela także twierdzenia, że wystarczającą przesłanką legalności tej decyzji o przyznaniu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w wysokości 1/2 stawki funkcjonariuszowi będącemu osobą samotną, mogło stanowić obowiązujące wówczas zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. U. MS Nr 2, poz. 9).
Według poprzednio obowiązującej ustawy Konstytucyjnej minister mógł wydawać zarządzenia w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień (art. 56 ust. 2). Zarządzenia te powinny spełniać kryteria legalności, a w szczególności nie mogły wykraczać poza zakres upoważnienia.
W istocie podstawę prawną decyzji z dnia 16 kwietnia 1998 r. będącej przedmiotem postępowania nadzorczego był § 3 ust. 2 wyżej powołanego zarządzenia. Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi samotnemu wypłaca się równoważnik pieniężny w wysokości 1/2 stawki określonej w ust. 1. Taka treść przepisu oznacza, że różnicuje on sytuację prawną osób z uwagi na stan cywilny, do czego nie upoważnia go ustawa. Przepis ten wykraczał więc poza upoważnienie zawarte w art. 89 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej. Delegacja ustawowa upoważniała Ministra Sprawiedliwości w porozumieniu z Ministrem Finansów do określenia, w drodze zarządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty równoważnika, o którym mowa w ust. 1 i 2.
Sąd dokonując oceny zgodności § 3 ust. 2 zarządzenia wydanego na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej wziął pod uwagę orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. W orzeczeniu z dnia 5 listopada 1986 r. (U 5/86, OTK z 1986 r., s. 18; P 2/86 OTK z 1986, s. 94) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczych. Upoważnienie ustawowe podlega bowiem zawsze ścisłej, literalnej wykładni; domniemywanie objęcia upoważnieniem materii w upoważnieniu tym nie wymienionych w drodze, np. wykładni celowościowej nie może wchodzić w rachubę".
Powyższy pogląd należy do kanonu polskiej myśli konstytucyjnej, ugruntowanej w literaturze i judykaturze. Wprawdzie na ogół uwagi te były odnoszone do rozporządzenia wykonawczego, natomiast w rozstrzyganej sprawie chodzi o zarządzenie wykonawcze ministra, to ta okoliczność nie ma istotnego znaczenia dla oceny konstytucyjności aktu wykonawczego.
Należy podkreślić, że zagadnienie równoważnika pieniężnego dla osoby samotnej było już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2322/00, w którym także stwierdzono, że uzależnianie wysokości przyznanego równoważnika od stanu cywilnego funkcjonariusza Służby Więziennej nie znajduje umocowania ustawowego.
Ponadto w tezie wyroku NSA z dnia 3 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 304/00 wykazana została sprzeczność § 5 ust. 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszowi Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania z upoważnieniem ustawowym i zasadami określonymi ustawą.
Reasumując należy przyjąć, że Minister Sprawiedliwości ustanowił w sposób samodzielny wysokość zmniejszonej o połowę należności pieniężnej dla funkcjonariuszy samotnych na podstawie kryterium pozaustawowego, co stanowiło naruszenie wówczas obowiązującego art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 z późn. zm.). Okoliczności tej nie dostrzeżono w postępowaniu o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia wydanego na podstawie § 3 ust. 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości, sprzecznego z ustawą o Służbie Więziennej.
Wobec naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości art. 1 powyższych przepisów konstytucyjnych, będącego odpowiednikiem art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (wyrażającego zasadę państwa prawnego, w tym zasadę przyzwoitej legislacji), nie ma konieczności dokonywania wykładni art. 241 ust. 6 Konstytucji RP. Zastosowanie przez organ przepisu wykonawczego sprzecznego z delegacją ustawową, stanowiącego podstawę prawną decyzji, jest wystarczającą przesłanką do uznania, że zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 89 ustawy o Służbie Więziennej i art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
Organ ponownie rozpatrując wniosek Wojciecha G. z dnia 18 listopada 2003 r. pominie powyżej wskazane postanowienia zarządzenia Ministra Sprawiedliwości jako sprzeczne z ustawą o Służbie Więziennej i art. 1 przepisów konstytucyjnych.