Wyrok

z dnia 22 stycznia 1999 r.

Naczelny Sąd Administracyjny (do 2003.12.31) w Warszawie

I SA 853/1998

Podstawę prawną odmowy przyznania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe stanowiły przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. Min. Spr. Nr 4, poz. 50). § 4 ust. 4 i § 10 ust. 2 cytowanego zarządzenia uzależniają pomoc finansową od posiadania przez zakład pracy środków finansowych na ten cel. Z przepisów tych wynika wyraźnie, że nawet w przypadku, gdy ubiegający się o pomoc spełnia kryteria ustawowe, nie otrzyma jej. Stoją one zatem w sprzeczności z celem ustawy, którym jest udzielenie pomocy finansowej. Niezgodne z ustawą przepisy aktu wykonawczego nie mogą być podstawą orzekania, a wobec tego uznać należy, iż decyzja wydana została bez podstawy prawnej.

LEX nr 48963
48963
Dz.U.02.207.1761: art. 90

 Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Włoskiewicz. 
 Sędziowie NSA: Zbigniew Rausz, Joanna Runge-Lissowska (spr.). 
 Protokolant: Jadwiga Kaniewska. 

 Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. decyzją z dnia 14.04.1998 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w K. z dnia 16.03.1998 r. nie uwzględniającą wniosku Andrzeja G. o przyznanie w chwili obecnej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego z powodu braku środków finansowych. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że Dyrektor Zakładu Karnego w K. uznał Andrzeja G. uprawnionym do otrzymania pomocy finansowej, a podejmując decyzję odmowną nie naruszył uprawnień do tej pomocy, a jedynie odniósł się do aktualnych możliwości wynikających z sytuacji finansowej. Warunkiem wydania decyzji pozytywnej jest posiadanie środków finansowych na przyznanie pomocy, co wynika z § 10 ust. 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. Min. Spr. Nr 4, poz. 50). Środków tych Zakład Karny w K. nie otrzymał do dnia wydania decyzji, gdyż nie został jeszcze sporządzony plan finansowy wydatków więziennictwa na 1998 r. Wydanie decyzji pozytywnej bez posiadania pokrycia w środkach finansowych byłoby zaciągnięciem w roku budżetowym zobowiązań bez pokrycia, co stanowiłoby naruszenie dyscypliny budżetowej, o czym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 5 stycznia 1981 r. Prawo budżetowe (Dz. U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 ze zm.). O przyznanie pomocy Andrzej G. powinien ubiegać się ponownie po uzyskaniu przez Zakład Karny odpowiednich środków finansowych na ten cel - podkreślił Dyrektor Okręgowy. 
 W skardze na tę decyzję Andrzej G. stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów cytowanego wyżej zarządzenia, a mianowicie jego § 3. Stanowi on bowiem jednoznacznie, kiedy nie można przyznać pomocy finansowej, mianowicie wówczas gdy osoba uprawniona lub jej małżonek posiadają lokal mieszkalny. Względy ekonomiczne i finansowe utrudniające wykonanie wniosku o pomoc nie mogą być uznane za przesłankę odmowną nieuwzględnienia wniosku. Treść § 4 ust. 4 zarządzenia nie jest samoistną podstawą co do przyznania pomocy i nie może usprawiedliwiać odmowy uwzględnienia wniosku o nią. 
 Trudności finansowe Zakładu Karnego nie mogą uzasadniać odrzucenia wniosku o pomoc finansową, okoliczność taka może być bowiem powołana zawsze, a to pozostaje w sprzeczności z intencją zarządzenia - stwierdza skarżący. 
 Odpowiadając na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie, przytoczył argumenty użyte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodał, że już po wniesieniu skargi Andrzejowi G. przyznano część należnej pomocy, gdyż został zatwierdzony plan finansowy. 

 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 
 Sentencję decyzji organu I instancji mówiącej o nieuwzględnieniu w chwili obecnej wniosku o przyznanie pomocy, skarżący zrozumiał jako odmowę jej przyznania. Tak też wyraził się organ II instancji utrzymując w mocy decyzję odmawiającą w chwili obecnej pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Takie też ma ona w istocie znaczenie -wniosek Andrzeja G. w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego został rozstrzygnięty negatywnie. Pomoc ta zaskarżoną decyzją i utrzymaną nią w mocy decyzją organu I instancji nie została mu przyznana. Bez znaczenia jest w takiej sytuacji stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, iż został on uznany za uprawnionego do otrzymania takiej pomocy, bowiem na mocy tych decyzji pomoc ta nie mogła mu być wypłacona. 
 Podstawę prawną odmowy stanowiły przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. Min. Spr. Nr 4, poz. 50), także ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe (Dz. U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 z późn. zm.). Zarządzenie to wydane zostało na mocy delegacji zawartej w art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283 z późn. zm.). Upoważnia on Ministra Sprawiedliwości w porozumieniu z Ministrem Finansów do określenia, w drodze zarządzenia, wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1. Tenże ust. 1 art. 90 stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. 
 Przepis ten określa przesłanki przysługiwania prawa do pomocy finansowej, zawierające upoważnienia dla Ministra do określenia szczegółowych zasad jej przyznawania, wypłaty oraz zwrotu. Wynika z niego zasada, iż funkcjonariusz, który nie posiada lokalu mieszkalnego ma prawo do otrzymania pomocy finansowej na jego uzyskanie. Przesłanki zatem przysługiwania prawa do pomocy ustawa określa wyraźnie, aktowi wykonawczemu zezwalając jedynie na określenie szczegółowych zasad przyznawania pomocy w ramach ustalonych przez siebie zasad. Prawo do pomocy finansowej przysługuje zgodnie z nimi funkcjonariuszowi w służbie stałej, na uzyskanie lokali, które ustawa wymienia. Niespełnienie tylko tych warunków może stanowić podstawę odmowy otrzymania pomocy finansowej. 
 Przyczyny, dla których odmówiono tej pomocy skarżącemu nie wynikają z przepisów ustawy, ale z aktu wykonawczego do niej, a mianowicie § 4 ust. 4 i § 10 ust. 2 cytowanego wyżej zarządzenia Ministra Sprawiedliwości. Oba te przepisy uzależniają pomoc finansową od posiadania przez zakład pracy środków finansowych na ten cel. § 4 ust. 4 mówi o nieuwzględnieniu wniosku o przyznanie pomocy z uwagi na brak środków w danym roku, zaś § 10 ust. 2 o przyznaniu jej pod warunkiem, nieprzekroczenia przewidzianych w planie finansowym na ten cel środków. Z przepisów tych wynika wyraźnie, że nawet w przypadku, gdy ubiegający się o pomoc spełnia kryteria ustawowe, nie otrzyma jej. Stoją one zatem w sprzeczności z celem ustawy, którym jest udzielenie pomocy finansowej. Nieotrzymanie zaś pomocy może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy nie zostaną wyczerpane przesłanki ustawowe.  
 Ustawa bowiem nie upoważniła Ministra Sprawiedliwości do określenia, drogą aktu wykonawczego, dodatkowych wymogów, od których ma przysługiwać prawo do pomocy. Zarządzenie może jedynie uregulować szczegółowe zasady jej przyznawania. Możliwość nieuwzględnienia wniosku z powodu braku środków finansowych nie mieści się w szczegółowych zasadach przyznawania pomocy, ale stanowi nie przewidzianą ustawą przesłankę odmowy jej udzielenia. Leżące po stronie zakładu pracy przyczyny organizacyjno-finansowe, bo takich w istocie zagadnień omawiane przepisy dotyczą nie mogą stanowić pozaustawowego warunku, od którego zależy przyznanie prawa. Akt wykonawczy wydawany jest w celu wykonania ustawy i w ramach określonego nią upoważnienia, toteż nie może zawierać dodatkowych, nie przewidzianych ustawą przesłanek nabycia prawa. 
 Powoduje to, że wskazanych przepisów zarządzenia nie można uznać za zgodne z upoważnieniem ustawowym. Do dokonania oceny zgodności aktu wykonawczego z ustawą upoważnia Sąd art. 178 ust. 1 Konstytucji RP stanowiący, iż w sprawowaniu urzędu sędziowie podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Niezgodne z ustawą przepisy aktu wykonawczego nie mogą być podstawą orzekania, a wobec tego uznać należy, iż decyzja organu I instancji wydana została bez podstawy prawnej. 
 Na mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa czyni ją to nieważną. Utrzymanie w mocy nieważnej decyzji powoduje, że i decyzja drugoinstancyjna jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, jest również nieważna, o czym stanowi tenże art. 156 § 1 pkt 2 kpa. 
 W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.