Wyrok

z dnia 12 stycznia 2007 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

I OSK 364/2006

Powołanie się organu na racjonalną politykę kadrową stanowi wystarczającą okoliczność uzasadniającą zwolnienie ze służby funkcjonariusza, który osiągnął już pewien wiek określony przez 30-letnią wysługę emerytalną. Jednocześnie należy wskazać, iż ustawodawca nie uzależnił możliwości zwolnienia funkcjonariusza od dotychczasowego przebiegu służby, kwalifikacji zawodowych czy otrzymywanych wyróżnień. Subiektywne przekonania skarżącej, co do prawdziwych powodów zwolnienia ze służby, nie mogą natomiast stanowić podstaw do uznania, iż organ działał niezgodnie z prawem.

LEX nr 291433
291433
Dz.U.02.207.1761: art. 39

Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.).
Sędziowie NSA: Małgorzata Borowiec, Małgorzata Pocztarek.
Protokolant: Ewa Dubiel.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marioli N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 738/05, w sprawie ze skargi Marioli N. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 stycznia 2005 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby więziennej.

Wyrokiem z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 738/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Marioli N. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 stycznia 2005 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby więziennej.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją personalną z dnia 29 listopada 2004 r. Dyrektor Generalny Służby Więziennej, na podstawie art. 39 ust. 3 pkt 4 i ust. 7 oraz art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), zwolnił mjr Mariolę N. z dniem 31 stycznia 2005 r. ze Służby Więziennej. Zwolnienie nastąpiło w związku z osiągnięciem 30-letniej wysługi emerytalnej. Przed wydaniem swojej decyzji Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu poinformował skarżącą o planowanym rozwiązaniu stosunku służbowego. Minister Sprawiedliwości powyższą decyzję utrzymał w mocy swoją decyzją z dnia 25 stycznia 2005 r. Odnosząc się do zarzutów odwołującej się stwierdził m.in., że zwolnienie funkcjonariusza na podstawie art. 39 ust. 3 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej ustawodawca pozostawił decyzji organu, a jedyną przesłankę do zastosowania tego przepisu stanowi fakt nabycia przez funkcjonariusza prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Rozwiązanie stosunku służbowego we wskazanym trybie nie jest uzależnione od kwalifikacji zawodowych, dotychczasowego poziomu wykonywania obowiązków, niekaralności dyscyplinarnej czy faktu wyróżniania funkcjonariusza nagrodami uznaniowymi.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Mariola N. zarzuciła decyzji błędną interpretację art. 39 ust. 3 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej oraz naruszenie art. 43 ust. 2 pkt 3 tej ustawy w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Jej zdaniem do wysługi emerytalnej, o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej, podlegają zaliczeniu wyłącznie okresy służby w Służbie Więziennej oraz służby w innych równorzędnych jednostkach organizacyjnych. Brak jest natomiast podstaw do uwzględnienia w tym zakresie innych okresów pracy. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin okresy zatrudnienia poza służbą zalicza się do wysługi emerytalnej tylko na wniosek funkcjonariusza, a nie z urzędu.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zważył, iż podstawę prawną decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby stanowił art. 39 ust. 3 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Stosownie do art. 43 ust. 1 tej ustawy oficera zwalnia ze służby Dyrektor Generalny Służby Więziennej.
Przepis art. 39 ust. 3 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej stanowi samoistną podstawę zwolnienia funkcjonariusza ze służby, w przypadku, gdy nabył on prawo do emerytury i osiągnął 30 lat wysługi emerytalnej. Sposób sformułowania tego przepisu oznacza, że organ ma swobodę w decydowaniu o dalszym zatrudnianiu osoby, która spełnia warunki określone w nim. Jednocześnie ustawodawca nie uzależnił zwolnienia funkcjonariusza na tej podstawie od spełnienia jakichkolwiek dodatkowych przesłanek. W związku z tym, że decyzja ta jest decyzją uznaniową, zakres sądowej kontroli ograniczony jest w tym przypadku do dokonania oceny, czy organ prawidłowo ustalił istnienie ustawowych przesłanek zwolnienia i czy zgodnie z prawem je zastosował. W sprawie bezspornym jest, że skarżąca legitymowała się 30-letnim okresem wysługi emerytalnej. Nabyła więc prawo do emerytury z tego tytułu. Bez znaczenia jest natomiast okoliczność, że przyznanie emerytury i zaliczenie pewnych okresów zatrudnienia do wysługi emerytalnej zależy od wniosku funkcjonariusza. Zwolnienie ze służby na podstawie art. 39 ust. 3 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej uzależnione jest nie od złożenia przez funkcjonariusza wniosku o przyznanie emerytury, ale od możliwości zaliczenia okresów służby i zatrudnienia do wysługi emerytalnej, a tym samym od spełnienia obiektywnych warunków do nabycia prawa do emerytury z uwagi na osiągnięcie określonej wysługi emerytalnej. Kwestie związane z nabyciem praw emerytalnych przez funkcjonariuszy Służby Więziennej, którzy, tak jak skarżąca, pozostawali w służbie przed dniem 1 stycznia 1999 r., uregulowane zostały w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Pod pojęciem wysługi emerytalnej należy rozumieć, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy, okresy służby w wymienionych w tytule ustawy formacjach i im równorzędne, łącznie z okresami, o których mowa w art. 14 i art. 16. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że do wysługi emerytalnej zalicza się nie tylko okres faktycznej służby w Służbie Więziennej i innych służbach mundurowych, ale również dwa inne przypadki. Jeden z nich zachodzi w przedmiotowej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 16 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, funkcjonariuszom, którzy spełniają warunki określone w art. 12 tej ustawy, tj. spełniają warunki do uzyskania emerytury policyjnej, zalicza się do wysługi emerytalnej, uwzględnianej przy obliczaniu emerytury na podstawie art. 15, posiadane przed przyjęciem do służby okresy składkowe i nieskładkowe, w rozumieniu przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem Sądu, nie można podzielić stanowiska skarżącej, że przez okres zatrudnienia zaliczany do wysługi emerytalnej, o której mowa w art. 39 ust. 3 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej, należy rozumieć wyłącznie czas pracy w Służbie Więziennej oraz służby w "jednostkach organizacyjnych równorzędnie zaliczonych do wysługi emerytalnej Służby Więziennej". Niezasadne są ponadto zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby powinna w szczególności zawierać uzasadnienie. Zaskarżona decyzja je zawierała. Organ przytoczył przepis prawa, na mocy którego nastąpiło zwolnienie ze służby, oraz wyjaśnił podstawę prawną decyzji. Jednocześnie powołał się na racjonalną politykę kadrową, jako okoliczność przesądzającą o konieczności wydania decyzji o zwolnieniu. W ocenie Sądu należy uznać to za wystarczające wyjaśnienie okoliczności wskazujących na potrzebę wydania decyzji o zwolnieniu, gdy podstawą decyzji jest art. 39 ust. 3 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej.
Na powyższy wyrok Mariola N. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Skargę kasacyjną oparła na podstawie:
I. naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 39 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o służbie więziennej, polegającą na przyjęciu, że skarżąca nabyła prawo do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej;
II. naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 7 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, polegającą na przyjęciu, że zaliczenie okresów opisanych w art. 14 ust. 1 do wysługi emerytalnej następuje z urzędu, nie zaś na wniosek emeryta i to w przypadku zaistnienia przesłanek opisanych w tym przepisie;
III. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o służbie więziennej w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na uznaniu, że przytoczenie podstawy prawnej stanowi uzasadnienie decyzji.
W uzasadnieniu podniesiono, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w zaskarżonym wyroku. Podtrzymuje ona w całości swoje stanowisko wyrażone w skardze do Sądu I instancji i podnosi, iż występuje wewnętrzna niespójność pomiędzy przepisami ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a w szczególności pomiędzy treścią art. 3 ust. 7 i art. 14 ust. 1. Wprawdzie z definicji wysługi emerytalnej wynika, że jest to okres służby w tych formacjach i okresy im równorzędne opisane w art. 13 ustawy, łącznie z okresami, o których mowa w art. 14 i art. 16, jednak z art. 14 wynika, że okresy tam wymienione mogą być zaliczone do wysługi emerytalnej na wniosek emeryta, po spełnieniu stosownych przesłanek. Zgodnie więc z dyspozycją art. 14, to emeryt ma prawo wnioskować o zaliczenie tych okresów do wysługi emerytalnej. Brak jest w przepisach natomiast uprawnienia dla pracodawcy, zezwalającego mu na zaliczenie tych okresów z urzędu. Zdaniem skarżącej, skoro ustawodawca uzależnia zaliczenie tych okresów od wniosku emeryta, nie można w sposób dowolny zaliczać ich do wysługi emerytalnej wbrew woli pracownika.
Zaskarżona decyzja nie posiada uzasadnienia faktycznego. Przywołanie przepisów nie może stanowić takiego uzasadnienia. Także powołanie się na racjonalną politykę kadrową nie jest uzasadnieniem, a jedynie ogólnikowym wyjaśnieniem zastosowania odpowiedniego przepisu. Uzasadnienie takie powinno zawierać konkretne, zindywidualizowane argumenty dotyczące konkretnego pracownika. Zdaniem skarżącej uznaniowość nie oznacza zupełnej dowolności, a taka w sprawie miała miejsce.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 39 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku nabycia przez niego prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Ustawa ta nie wskazuje jednak, jak należy liczyć wysługę emerytalną. W tym celu należy sięgnąć do ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy do wysługi emerytalnej należy wliczać okresy służby w wymienionych w tytule ustawy formacjach i im równorzędne, łącznie z okresami, o których mowa w art. 14 i art. 16. Ze wskazanego w tym przepisie art. 16 ustawy wynika natomiast, że funkcjonariuszowi zalicza się do wysługi emerytalnej także okresy zatrudnienia przed przyjęciem do służby, tak jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. Artykuł 14 tej samej ustawy stanowi, co prawda, iż okresy zatrudnienia poza służbą zalicza się na wniosek emeryta, ale chodzi tu o okresy przypadające już po zakończeniu służby. Tymczasem skarżąca pozostawała w zatrudnieniu przed przyjęciem do służby. Jak wynika z akt administracyjnych skarżąca przed przyjęciem do Służby Więziennej pracowała przez ponad 13 lat w Zakładach Zielarskich "H.". Zatem, do właściwej interpretacji pojęcia wysługi emerytalnej zawartego w art. 39 ust. 3 pkt 4 ustawy o służbie więziennej zastosowanie będzie miał art. 16 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., który wyraźnie nakazuje wliczać do wysługi emerytalnej okresy zatrudnienia przed przyjęciem do służby. Stanowisko takie wydaje się oczywiste, gdy uwzględni się ratio legis przepisu art. 39 ust. 3 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej, który ma na celu umożliwienie organowi zwolnienie danego funkcjonariusza ze służby po osiągnięciu przez niego pewnego wieku określonego przez wysługę emerytalną. Nie można przy tym mówić tutaj o jakiejkolwiek niespójności czy sprzeczności pomiędzy treścią przepisu art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. a przepisem art. 14 ust. 1 tejże ustawy. Przepis art. 14 ust. 1 ustawy, pozwalający emerytowi na złożenie wniosku o zaliczenie do wysługi emerytalnej okresów przypadających po zwolnieniu ze służby, ma na celu bowiem jedynie właściwe obliczenie wysokości emerytury w sytuacji, gdy dana osoba podjęła zatrudnienie po ukończeniu służby. Nie ma on natomiast żadnego znaczenia dla właściwej interpretacji pojęcia wysługi emerytalnej zawartego w przepisie art. 39 ust. 3 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej. Pogląd taki jest oczywisty, gdyż niemożliwe byłoby zaliczanie do wysługi emerytalnej w rozumieniu przepisu art. 39 ust. 3 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej okresów zatrudnienia przypadających po zwolnieniu ze służby.
Za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 43 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Decyzja Dyrektora Służby Więziennej z dnia 29 listopada 2004 r. zawiera bowiem wszystkie konieczne elementy zawarte w powołanym przepisie. Zauważyć także trzeba, iż przepis art. 39 ust. 3 pkt 4 powołanej wyżej ustawy pozostawił do uznania organu możliwość zwolnienia funkcjonariusza, który osiągnął 30 lat wysługi emerytalnej. W związku z tym, że decyzja organu wydana na podstawie powyższego przepisu ma charakter uznaniowy, zakres kontroli sądowej jest ograniczony głównie do sprawdzenia formalnych przesłanek wydania decyzji, które w niniejszej sprawie zostały spełnione.
Niezależnie od powyższego należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż powołanie się organu na racjonalną politykę kadrową stanowi wystarczającą okoliczność uzasadniającą zwolnienie ze służby funkcjonariusza, który osiągnął już pewien wiek określony przez 30-letnią wysługę emerytalną. Jednocześnie należy wskazać, iż ustawodawca nie uzależnił możliwości zwolnienia funkcjonariusza od dotychczasowego przebiegu służby, kwalifikacji zawodowych czy otrzymywanych wyróżnień. Subiektywne przekonania skarżącej, co do prawdziwych powodów zwolnienia ze służby, nie mogą natomiast stanowić podstaw do uznania, iż organ działał niezgodnie z prawem.
Mając na uwadze wyżej przytoczone względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.