Wyrok

z dnia 10 lipca 2001 r.

Naczelny Sąd Administracyjny (do 2003.12.31) w Warszawie

I SA 302/2000

Nawet wówczas gdy rodzice funkcjonariusza lub jego małżonka posiadają dom lub lokal mieszkalny, ale nie są członkami rodziny funkcjonariusza w rozumieniu art. 86 ustawy z 1996 r. o Służbie Więziennej, to funkcjonariuszowi spełniającemu pozostałe przesłanki z art. 89 ust. 1 ustawy przysługuje z mocy ustawy równoważnik pieniężny z powodu braku mieszkania.

LEX nr 77686
77686
Dz.U.02.207.1761: art. 86; art. 89

Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz.
Sędziowie: NSA Anna Lech, SO del. Cezary Pryca (spr.).
Protokolant: Anna Tondera.

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 stycznia 2000 roku Dyrektor Generalny Służby Więziennej w Warszawie utrzymał w mocy decyzję z dnia 27 października 1999 roku Dyrektora Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w K. o odmowie przyznania Krzysztofowi Ś. równoważnika pieniężnego za brak mieszkania i odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od 1 października 1996 roku do października 1999 roku.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że Krzysztof Ś. zamieszkuje wraz z rodziną w N., w domu jednorodzinnym stanowiącym własność teściów Krzysztofa Ś. Dom jednorodzinny jest wykorzystywany wyłącznie przez Krzysztofa Ś. i jego rodzinę, w oparciu o umowę użyczenia.
Teściowie Krzysztofa Ś. nie mieszkają w domu jednorodzinnym położonym w N. i są zameldowani w K. Rodzice żony Krzysztofa Ś. posiadają własne dochody, teść jest emerytem, a teściowa posiada rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i oboje pobierają świadczenia wyższe od najniższej emerytury lub renty.
Decyzją z dnia 27 października 1999 roku Dyrektor Okręgowy Inspektoratu Służby Więziennej w K. odmówił Krzysztofowi Ś. przyznania równoważnika pieniężnego za brak mieszkania oraz odmówił wypłaty Krzysztofowi Ś. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od 1 października 1996 roku do października 1999 roku. Organ I instancji podniósł, że Krzysztof Ś. zajmuje dom jednorodzinny należący do jego teściów, a więc osób bliskich zarówno w rozumieniu przepisu § 4 ust. 1 pkt 6 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 maja 1992 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty równoważnika pieniężnego w razie braku lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. Ministerstwa Sprawiedliwości Nr 4, poz. 40), jak też w rozumieniu przepisu § 5 ust. 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. Urz. Ministerstwa Sprawiedliwości Nr 2, poz. 9), a nadto wskazał, że kwestia ewentualnej niezgodności z ustawą przepisów wykonawczych pozostaje poza sferą kognicji tego organu.
Po rozpatrzeniu odwołania Krzysztofa Ś., decyzją z dnia 21 stycznia 2000 roku Dyrektor Generalny Służby Więziennej w Warszawie utrzymał w mocy decyzję z dnia 27 października 1999 roku wydaną przez organ I instancji. Organ odwoławczy powołał przepis § 5 ust. 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania i stwierdził, że funkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny, będący własnością osób bliskich jemu lub jego małżonkowi, nie przyznaje się równoważnika pieniężnego za brak mieszkania.
Na decyzję z dnia 21 stycznia 2000 roku Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w Warszawie, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Krzysztof Ś. Skarżący domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w K., ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji, podniósł, że przysługujące mu z mocy ustawy z dnia 28 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (Dz. U. 61, poz. 283), prawo do równoważnika pieniężnego za brak mieszkania, zostało zniweczone przez przepisy rangi podustawowej. Ponadto skarżący podkreślił, że zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, wprowadziło nieznane ustawie a daleko idące ograniczenia kręgu osób uprawnionych do tego równoważnika, a nadto i to, że ustawodawca nie upoważnił Ministra Sprawiedliwości do odmiennego niż to ma miejsce w ustawie ukształtowania uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak mieszkania.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Służby Więziennej w Warszawie, podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wniesiona przez Krzysztofa Ś. skarga jest na tyle zasadna, że skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w K.
Przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 282 ze zmianami) regulują między innymi zagadnienia dotyczące uprawnień funkcjonariuszy w służbie stałej do lokalu mieszkalnego. W art. 85 ust. 1 ustawa o Służbie Więziennej wprowadziła zasadę, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Ustawodawca wskazał, że realizacja tej zasady może nastąpić dwutorowo, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego w jednej z dwu miejscowości wymienionych w powołanym wyżej przepisie prawa, bądź przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Wśród możliwych do uzyskania przez funkcjonariusza świadczeń pieniężnych, ustawa wymienia także równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. W tym zakresie zasadnicze znaczenie posiada przepis art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Wymieniony przepis prawa stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, określeni w art. 86 ustawy, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. Innymi słowy ustawodawca przyznaje równoważnik pieniężny funkcjonariuszowi, jeżeli zostają spełnione następujące przesłanki określone w ustawie. Po pierwsze - funkcjonariusz pozostaje w służbie stałej, po drugie - funkcjonariusz nie ma mieszkania ani domu, jak również nie przydzielono mu kwatery tymczasowej, po trzecie - członkowie jego rodziny określeni w art. 86 ustawy nie mają mieszkania ani domu.
Ostatnia z wymienionych ustawowych przesłanek odwołuje się w swej treści do przepisu art. 86 ustawy o Służbie Więziennej. Z art. 86 ustawy wynika, że ustawodawca uznaje za członków rodziny funkcjonariusza: małżonka, dzieci wspólnie zamieszkujące z funkcjonariuszem i pozostające na jego utrzymaniu oraz rodziców funkcjonariusza lub jego małżonka wspólnie zamieszkujących z funkcjonariuszem i pozostających na jego utrzymaniu, nieposiadających własnych źródeł utrzymania albo ze względu na inwalidztwo I lub II grupy wymagających opieki. Wynika z tego, że rodzice funkcjonariusza lub jego małżonka są uznawani za członków rodziny funkcjonariusza, w rozumieniu przytoczonego przepisu prawa, jeżeli wspólnie zamieszkują z funkcjonariuszem i pozostają na jego utrzymaniu ewentualnie ze względu na inwalidztwo wymagają jego opieki. Oznacza to, że rodzice funkcjonariusza lub jego małżonka, jeżeli nie spełniają wyżej określonych warunków nie są traktowani przez ustawodawcę za członków rodziny funkcjonariusza w rozumieniu art. 86 ustawy. To zaś wskazuje, że nawet wówczas gdy rodzice funkcjonariusza lub jego małżonka posiadają dom lub lokal mieszkalny, ale nie są członkami rodziny funkcjonariusza w rozumieniu art. 86 ustawy, to funkcjonariuszowi spełniającemu pozostałe przesłanki z art. 89 ust. 1 ustawy przysługuje z mocy ustawy równoważnik pieniężny z powodu braku mieszkania.
Natomiast przepis art. 89 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej zawierał delegację dla Ministra Sprawiedliwości do określenia w drodze zarządzenia, wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty równoważnika pieniężnego. Wykonując tę delegację ustawową Minister Sprawiedliwości w dniu 16 kwietnia 1997 roku wydał zarządzenie w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. Urz. Ministerstwa Sprawiedliwości Nr 2, poz. 9). Z treści § 5 ust. 1 zarządzenia wynika, że funkcjonariuszowi, który zajmuje (podnajmuje) lokal mieszkalny, będący w posiadaniu osoby bliskiej jemu lub jego małżonkowi (wstępnej, zstępnej lub rodzeństwa), nie mieszkającej w tym lokalu - nie przyznaje się równoważnika pieniężnego. Przytoczony przepis stanowi więc, że funkcjonariusz nie może otrzymać równoważnika pieniężnego, jeżeli mieszka w mieszkaniu należącym do jego rodziców bądź do teściów, a rodzice bądź teściowie nie mieszkają wspólnie z funkcjonariuszem. W tym miejscu przypomnieć więc należy, że powołany wyżej przepis art. 86 ustawy wprowadził zasadę, że nie są uznawani za członków rodziny funkcjonariusza jego rodzice bądź teściowie, jeżeli nie mieszkają wspólnie z nim i nie pozostają na jego utrzymaniu oraz gdy nie wymagają stałej opieki ze względu na stopień inwalidztwa. Stwierdzić więc należy, że w omawianym zakresie przepisy aktu wykonawczego wykraczają poza granice ustawowej delegacji. To w ustawie zostało sformułowane prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego z powodu braku mieszkania i w ustawie zostały określone przesłanki warunkujące realizację tego prawa. Brak więc było podstaw do formułowania w treści zarządzenia innych niż to wynika z ustawy, zasad przyznawania równoważnika pieniężnego, a w szczególności nie jest dopuszczalne konstruowanie w treści zarządzenia zasad sprzecznych z treścią ustawy. Ostatnia uwaga odnosi się do ustawowego określenia pojęcia członka rodziny w rozumieniu art. 86 ustawy i skutków prawnych związanych z prawem do równoważnika pieniężnego - art. 89 ust. 1 ustawy, w zestawieniu z treścią § 5 ust. 1 zarządzenia. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zgodność § 5 ust. 1 zarządzenia z upoważnieniem ustawowym zawartym w treści art. 89 ust. 3 ustawy, uznał że przepis zarządzenia jest sprzeczny z treścią ustawy. Takiej normy prawnej nie można uznać za normę obowiązującą, a więc decyzja organu I instancji, powołująca się na nią musi zostać oceniona jako wydana bez podstawy prawnej, co skutkuje jej nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji nieważnej wywiera ten skutek, że decyzja taka rażąco narusza prawo, a tym samym także jest nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 22 ust. 3 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zmianami) orzekł jak w sentencji wyroku.