Wyrok

z dnia 9 czerwca 1999 r.

Naczelny Sąd Administracyjny (do 2003.12.31) w Warszawie

I SA 1461/1998

Przebudowa domu mieszkalnego, którego istotne elementy konstrukcyjne zostały wykonane wadliwie i który bez usunięcia tych wad zagraża bezpieczeństwu, mieści się w celu określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej i stwarza po stronie organu obowiązek przyznania pomocy finansowej na wniosek uprawnionego funkcjonariusza.

LEX nr 48593
48593
Dz.U.02.207.1761: art. 90

 Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wróblewski. 
 Sędziowie NSA: Anna Lech, Janina Antosiewicz (spr.). 
 Protokolant: Nina Beczek. 

 Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w G. decyzją z dnia 21 maja 1998 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w W. z 9 marca 1998 r. i decyzji z 17 grudnia 1997 r. z powołaniem się na art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu powołał się na to, iż decyzja z 9 marca 1998 r., wydana na podstawie art. 155 kpa, a uchylająca wcześniejszą wadliwą decyzję z 17 grudnia 1997 r. o przyznaniu pomocy finansowej Urszuli F. na remont mieszkania dotknięta nieważnością z powodu braku podstawy prawnej, jest również wadliwa. Zdaniem organu decyzja przyznająca pomoc finansową (z 17 grudnia 1997 r.) była nieważna, bowiem obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości przyznania pomocy finansowej na remont mieszkania. 
 Od decyzji tej odwołała się Urszula F. prosząc o ponowne rozpatrzenie wniosku i odstąpienie od zwrotu pobranej pomocy finansowej, argumentując, iż pierwszy wniosek o pomoc złożyła pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, dopuszczających przeznaczenie pomocy finansowej na remont domu. 
 Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia 16 lipca 1998 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. 
 W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podtrzymał stanowisko Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w G. Ustalenie, iż Urszula F. posiada dom jednorodzinny o powierzchni użytkowej 86 m2 , w którym od 1992 r. zamieszkują cztery osoby, uprawnione na podstawie obowiązujących przepisów, do uwzględnienia ich przy obliczaniu należnej funkcjonariuszowi SW powierzchni mieszkalnej wyłączało możliwość ubiegania się o pomoc finansową na uzyskanie lokalu. 
 Przepis art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej dopuszcza przyznanie funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Powołane na wstępie zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. wydane na podstawie delegacji ustawowej określa szczegółowo cele przeznaczenia środków budżetowych umożliwiających uzyskanie mieszkania przez funkcjonariusza. Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości dofinansowania z budżetu Służby Więziennej kosztów remontu domu, jego przebudowy lub zmiany konstrukcji. 
 Wobec treści § 18 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r., z której wynika, iż sprawy wszczęte przed wejściem w życie tych przepisów, winny być rozstrzygane w ich trybie, nie można uwzględnić wniosku zainteresowanej, o rozstrzyganie jej sprawy na podstawie przepisów obowiązujących w dacie złożenia pierwszego wniosku o pomoc, pozwalających na przyznanie dotacji kosztów remontu domu. 
 Wobec powyższego, decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w W. z dnia 17 grudnia 1997 r. o przyznaniu Urszuli F. pomocy finansowej na wykończenie budowy domu, formalnie zasiedlonego w 1992 r. w sytuacji, gdy na podstawie załączonych dokumentów zainteresowana zamierzała przeznaczyć środki finansowe na przebudowę dachu, należało uznać za wydaną bez podstawy prawnej. Decyzja zmieniająca wcześniejsze rozstrzygnięcie również narusza porządek prawny, bowiem zgodnie z treścią art. 155 kpa pisemna zgoda strony na zmianę decyzji o nabyciu praw, uwarunkowana jest przesłanką, aby zmiana ta leżała w słusznym interesie strony. Ustawodawca w ten sposób chroni słabszą stronę postępowania administracyjnego. W tym przypadku trudno stwierdzić, by pisemna deklaracja zainteresowanej z dnia 9 marca 1998 r. o zgodzie na zwrot przyznanej, na podstawie wniosku o pomoc na przebudowę dachu, pomocy miała znamiona "słusznego interesu strony". Ponadto przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w § 14 i 15 określają enumeratywnie przypadki, w których organ kwaterunkowy Służby Więziennej może domagać się w drodze decyzji administracyjnej zwrotu przyznanej wcześniej funkcjonariuszowi pomocy finansowej. W katalogu tych przypadków brak przedmiotowej sytuacji. Należy zatem stwierdzić, że decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w W. z dnia 9 marca 1998 r. w sprawie zwrotu pomocy finansowej, wydana została również bez podstawy prawnej, z naruszeniem prawa i słusznie została usunięta w trybie nadzoru przez Dyrektora Okręgowego w G. z obrotu prawnego. 
 W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Urszula F. podważa zasadność uchylenia decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w W. z dnia 17 grudnia 1997 r., zaś w uzasadnieniu skargi podnosi, iż wadliwe wykonanie dachu, potwierdzone oceną techniczną z 8.10.1993 r., było powodem ubiegania się o przyznanie pomocy finansowej. 
 Pomocy tej nie przyznano z uwagi na brak środków finansowych. Wobec postępującego niszczenia budynku (pękanie i odpadanie tynków) złożyła ponownie wniosek udokumentowany ponowną obszerną dokumentacją techniczną stwierdzającą jednoznacznie wadę w budowie dachu i konieczność jego przebudowy od podstaw, co w praktyce jest faktycznym, definitywnym i prawidłowym zakończeniem budowy. 
 Organy wadliwie, wniosek złożony w 1997 r., potraktowały jako złożony o przyznanie pomocy na remont, chociaż - zdaniem skarżącej - przebudowa w myśl przepisów prawa budowlanego jest traktowana na równi z budową, a remont to jedynie odtwarzanie stanu pierwotnego poprzez wykonanie robót budowlanych. Tymczasem dach był od podstaw wykonany wadliwie i naprawa poszczególnych fragmentów nie rozwiązywała problemu. Dyrektor Okręgowy SW w G. uchylił decyzję o przyznaniu pomocy w dniu 21 maja 1998 r., gdyż przebudowę potraktowano jako remont. 
 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 

 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 
 Skarga Urszuli F. zasługiwała na uwzględnienie, a zamieszczone w niej argumenty, odnoszące się do bytu prawnego i podstawy prawnej decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w W. z dnia 17 grudnia 1997 r., Sąd uznał za trafne. 
 Decyzją organ pierwszej instancji przyznał Urszuli F. pomoc finansową na wykończenie budowy domu jednorodzinnego z powołaniem się na zarządzenie CZSW MS z dnia 30 września 1997 r. W aktach administracyjnych znajduje się orzeczenie techniczne z listopada 1997 r., opracowane przez mgr inż. Sławomira W., w którym stwierdzono istotne wady konstrukcyjne stropodachu w tym m.in.: nierówną powierzchnię dachu pokrytego papą, rysy na murkach wewnętrznych z wypchnięciem muru na zewnątrz i zaciekami, braki dostatecznej wentylacji warstwy izolacyjnej z żużla i gazobetonu, brak wykonania dylatacji obwodowej szlichty betonowej dachu, wadliwe, niezgodne ze sztuką budowlaną wykonanie obróbek blacharskich, powodujące zawilgocenie ścian, wadliwą izolację stropodachu i budowę kominów. Rzeczoznawca stwierdził, iż przy niewykonaniu przebudowy stropodachu wady te będą się pogłębiać i mogą doprowadzić do zagrożenia bezpieczeństwa konstrukcji budynku oraz jego mieszkańców. W celu uratowania budynku konieczna jest przebudowa stropodachu zgodnie z zatwierdzonym projektem wykonanym przez uprawnionego projektanta i pod nadzorem uprawnionego kierownika budowy, przy czym rzeczoznawca wskazał konkretne prace, których wykonania wymaga budynek w celu doprowadzenia go do wymagań prawa budowlanego. 
 W przedstawionym stanie dowodowym wskazanych robót, których wykonanie za konieczne uznał rzeczoznawca ds. budowlanych, nie można uznać za remont. W myśl definicji zamieszczonej w art. 3 pkt 8 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Z definicją tą koresponduje zamieszczone w Słowniku Języka Polskiego (PWN Warszawa 1981 str. 43) znaczenie tego słowa jako przywrócenie wartości użytkowej danego obiektu (np. budynku), naprawa, odnowienie czegoś. 
 Chodzi więc o roboty budowlane w obiekcie zniszczonym (przez upływ czasu lub inne zdarzenia), które zmierzają do przywrócenia mu pierwotnego stanu.  
 Przez budowę natomiast (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) należy rozumieć nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, lecz także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę oraz modernizację obiektu budowlanego.  
 Ograniczając rozważania tylko do przebudowy (gdyż inne roboty wymienione w tym przepisie nie mają zastosowania w niniejszym stanie faktycznym) należy uznać, iż przebudowa obiektu budowlanego, od początku wykonanego wadliwie, które to wady mogą zagrażać bezpieczeństwu konstrukcji (opinia rzeczoznawcy) i usunięcie których jest konieczne dla uratowania budynku mieści się w celu określonym w art. 90 ust. 1 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283 z późn. zm.). 
 Przepis ten stanowi o prawie funkcjonariusza w służbie stałej do pomocy finansowej na uzyskanie m.in. domu jednorodzinnego. Przez uzyskanie domu jednorodzinnego należy uznać, iż warunki takie spełnia tylko dom nadający się do zamieszkania ludzi i nie zagrażający ich bezpieczeństwu. Innymi słowy przebudowa domu mieszkalnego, którego istotne elementy konstrukcyjne zostały wykonane wadliwie i który bez usunięcia tych wad zagraża bezpieczeństwu, mieści się w celu określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej i stwarza po stronie organu obowiązek przyznania pomocy finansowej na wniosek uprawnionego funkcjonariusza. 
 W niniejszej sprawie argumentacja ta zyskuje wzmocnienie w ujawnieniu okoliczności, że już w opinii z dnia 8.10.1993 r. sporządzonej przez innego rzeczoznawcę (a więc wkrótce po zasiedleniu budynku), dostrzeżono te wady budynku zlecając ich usunięcie. 
 Zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszowi Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urzęd. MS Nr 4, poz. 50) w § 2 ust. 1 pkt 2 przewiduje przyznanie pomocy finansowej osobie uprawnionej z przeznaczeniem m.in. na dofinansowanie kosztów budowy. 
 W takim stanie faktycznym i prawnym jak wyżej przedstawiony decyzja z dnia 17 grudnia 1997 r., wydana na podstawie przepisów tego zarządzenia (a nie jak błędnie podano zarządzenia Nr 66/97 CZSW MS z 30.09.1997 r.) odpowiadała prawu. 
 Błędnym było więc wydanie następnie przez Dyrektora Aresztu Śledczego w W. tej decyzji z dnia 9 marca 1998 r. z powołaniem się na przepis art. 155 kpa uchylającej jego poprzednią decyzję z 17 grudnia 1997 r. i orzekającej o zwrocie od Urszuli R. uzyskanej pomocy finansowej. 
 Poza wadą materialną wykazaną wyżej decyzja z 9 marca 1998 r. zawierała także inne usterki: 
 Przepis art. 155 kpa zezwala na uchylenie lub zmianę decyzji tylko za zgodą strony, która nabyła prawo na podstawie tej decyzji. Urszula F. nie wyraziła zgody na uchylenie decyzji, gdyż - jak wynika ze złożonego pisma z 9 marca 1998 r. skarżąca wyraziła zgodę na zwrot "przyznanej (-) dotacji na budownictwo mieszkaniowe", co stanowi zupełnie inny przedmiot postępowania administracyjnego niż objęty decyzją z 17 grudnia 1997 r. 
 Z tych więc powodów (a nie powodów podanych w uzasadnieniu decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 21 maja 1998 r.) decyzja ta rażąco naruszała prawo i powinna być usunięta z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. 
 Wobec wadliwej oceny decyzji z dnia 17 grudnia 1997 r., dokonanej w decyzji Dyrektora Okręgowego z 21 maja 1998 r. ta ostatnia podlegała uchyleniu przez Sąd w tej części, co odnosi się także do rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji ostatecznej. 
 Dyrektor Generalny Służby Więziennej rozpoznając odwołanie Urszuli F. z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu I instancji, chociaż ze względu na podniesione naruszenie prawa winien uchylić ją na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w części orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji Nr 4/97 z dnia 17 grudnia 1997 r., zaś utrzymać w pozostałym zakresie. 
 Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) uchylił obie decyzje z uwagi na wydanie ich z naruszeniem prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w pozostałym zaś zakresie skargę oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA z uwagi na zgodność z prawem rozstrzygnięcia zamieszczonego w obu decyzjach w odniesieniu do decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w W. z 9 marca 1998 r. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 powołanej ustawy o NSA.