Wyrok

z dnia 7 listopada 2006 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

I OSK 1/2006

Pomoc finansowa dla funkcjonariusza na uzyskanie lokalu mieszkalnego została uregulowana w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), w którym to przepisie zostało przewidziane, że pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi w służbie stałej. Przepisu tego nie można interpretować w oderwaniu od całości uregulowania związanego ze sprawami lokalowymi.

LEX nr 291365
291365
Dz.U.02.207.1761: art. 90

Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak.
Sędziowie NSA: Małgorzata Stahl, Elżbieta Stebnicka (spr.).
Protokolant: Iwona Sadownik.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 października 2005 r., sygn. akt III SA/Gd 69/05, w sprawie ze skargi Dagmary L. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku z dnia 10 grudnia 2004 r. w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego:
1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę,
2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku.

Decyzją z dnia 10 grudnia 2004 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w Sztumie z dnia 22 listopada 2004 r., odmawiającą przyznania Dagmarze L. pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, jako przyczynę powyższego rozstrzygnięcia wskazał, iż pomoc Dagmarze L. nie przysługuje z uwagi na fakt posiadania przez nią prawa własności do lokalu mieszkalnego nabytego jeszcze w okresie pełnienia służby przygotowawczej. W powyższych decyzjach podkreślono, że przedmiotową pomoc finansową zgodnie z przepisami ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), zwanej dalej ustawą, przyznaje się jedynie funkcjonariuszom w służbie stałej. Natomiast Dagmara L. nabyła prawo własności lokalu mieszkalnego będąc jeszcze w służbie przygotowawczej, a zatem w dniu mianowania na funkcjonariusza w służbie stałej posiadała już lokal mieszkalny, w związku z czym nie przysługiwało jej prawo do lokalu mieszkalnego określone w art. 85 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, a co za tym idzie również prawo do pomocy finansowej na uzyskanie takiego lokalu.
Na powyższą decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku Dagmara L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wyrokiem z dnia 5 października 2005 r., sygn. akt III SA/Gd 69/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w Sztumie. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 90 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domku jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domku w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego, zaś wysokość, szczegółowe zasady przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej określone są w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 132, poz. 1235). Sąd podkreślił, że z treści przytoczonego przepisu ustawy wynika, że przesłankami do przyznania pomocy finansowej jest pełnienie służby stałej oraz ściśle określony rodzaj nabywanej nieruchomości. Jednocześnie zauważył, iż ustawodawca nie określił, w jakim momencie musi dojść do uzyskania przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego. Co więcej - zdaniem Sądu - skoro stosownie do § 5 ust. 3 pkt 4 wskazanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości do wniosku o pomoc finansową dołączona winna być umowa kupna lokalu mieszkalnego sporządzona w formie aktu notarialnego, to osoba składająca przedmiotowy wniosek musi już być właścicielem takiego lokalu. Powyższe stanowisko potwierdza również wykładnia celowościowa art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Z tych też względów oceny sytuacji mieszkaniowej funkcjonariusza należy dokonywać nie na dzień składania przez niego wniosku o przyznanie pomocy finansowej, ale na dzień sprzed daty nabycia lokalu, na zakup którego chce uzyskać przedmiotową pomoc. Sąd podkreślił, iż pomocy finansowej nie przyznaje się jedynie w stosunku do funkcjonariusza znajdującego się w jednej z sytuacji określonych w art. 91 ust. 1 ustawy. Nie ma natomiast znaczenia, czy funkcjonariusz nabył lokal mieszkalny jeszcze w służbie przygotowawczej czy też już będąc w służbie stałej. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, iż organy obydwu instancji naruszyły art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Od powyższego wyroku w ustawowym terminie Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Gdańsku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Wyrok zaskarżył w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych prawem. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 90 i art. 91 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz niewłaściwe zastosowanie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Gdańsku w pierwszej kolejności podzielił stanowisko Sądu, iż osoba ubiegająca się o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego już w momencie składania stosownego wniosku musi taki lokal posiadać. Nie zgodził się natomiast z twierdzeniem, jakoby termin nabycia lokalu nie miał znaczenia dla bytu uprawnienia do pomocy finansowej na jego uzyskanie, bowiem zdaniem skarżącego organu stosownie do treści art. 90 i art. 91 ustawy wskazane uprawnienie powiązane jest wprost z pełnieniem służby stałej oraz z możliwością przydzielenia mieszkania na podstawie decyzji administracyjnej. Na potwierdzenie powyższego stanowiska wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 648/98. Ponadto, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Gdańsku podkreślił, iż określone w art. 85 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego może być realizowane albo w drodze przydzielenia takiego lokalu na podstawie decyzji administracyjnej stosownie do art. 87 w zw. z art. 85 i art. 86 tej ustawy, albo - gdy pierwszy sposób jest niemożliwy - jako uprawnienie kompensacyjne, w tym określone w art. 90 ust. 1 ustawy. Z tych też względów należy uznać, iż prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego ma tylko funkcjonariusz w służbie stałej spełniający w chwili składania wniosku o przyznanie pomocy warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, który jednak takiego lokalu nie otrzymał. Skarżący organ zauważył również, iż wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji art. 91 ust. 1 ustawy nie dotyczy funkcjonariuszy w służbie przygotowawczej, a odnosi się jedynie do funkcjonariuszy w służbie stałej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Słuszne jest stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku winien mieć na uwadze całościowo przepisy normujące kwestię spraw mieszkaniowych funkcjonariuszy służby więziennej zawarte w rozdziale 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), zwanej dalej ustawą.
Pomoc finansowa dla funkcjonariusza na uzyskanie lokalu mieszkalnego została uregulowana w art. 90 ust. 1 ustawy, w którym to przepisie zostało przewidziane, że pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi w służbie stałej. Przepisu tego nie można interpretować w oderwaniu od całości uregulowania związanego ze sprawami lokalowymi. W myśl zasady zawartej w art. 85 ust. 1 ustawy tylko funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu. Natomiast art. 91 ust. 1 określa kiedy funkcjonariuszowi nie przydziela się lokalu na podstawie decyzji i korelacja tego przepisu z art. 85 ust. 1 i ust. 4 wyraźnie wskazuje, że tylko funkcjonariusz w służbie stałej może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale i tylko temu funkcjonariuszowi nie przydziela się lokalu, jeżeli zaistnieją przesłanki z art. 91 ustawy. Jeżeli tylko funkcjonariusz w służbie stałej może otrzymać lokal mieszkalny, to art. 90 ust. 1 ustawy, który odnosi się do funkcjonariusza w służbie stałej i stanowi o pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez tego funkcjonariusza, również ściśle związany jest z art. 91 ustawy. W myśl tego ostatniego przepisu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego nie przydziela się między innymi funkcjonariuszowi służby więziennej, jeżeli jest on właścicielem lub współwłaścicielem lokalu mieszkalnego w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Funkcjonariusz w służbie stałej może także otrzymać pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, jednakże tylko wtedy, gdy ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej stosownie do powołanego art. 91 ustawy.
Funkcjonariusz w służbie przygotowawczej nie ma prawa do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, może jedynie otrzymać tymczasową kwaterę, o czym stanowi art. 85 ust. 4 ustawy.
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2003 r. Nr 132, poz. 1235), wydane na podstawie art. 90 ust. 2 przedmiotowej ustawy, w § 2 również wyraźnie wskazuje, że pomoc finansową - o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy - przyznaje się jednorazowo funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał.
Odnosząc wyżej wskazane przepisy do stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku należy uznać, że skarga wniesiona przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie zasługuje na uwzględnienie. Bezsporną bowiem okolicznością jest, że Dagmara L. wraz ze swoim mężem nabyła lokal mieszkalny w Przedsiębiorstwie Budowlano-Remontowym "P." w M. w dniu 17 grudnia 2001 r., a w tym okresie była funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej. Funkcjonariuszem w służbie stałej jest od 1 czerwca 2003 r. W dniu zatem kiedy spełniła przesłankę do uzyskania prawa do przydzielenia lokalu mieszkalnego (pozostawanie w służbie stałej), tj. w dniu 1 czerwca 2003 r., nie przysługiwało jej już prawo do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej stosownie do art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej. Skoro nie miała prawa do uzyskania lokalu mieszkalnego, to nie przysługiwała jej również pomoc finansowa ustawy na uzyskanie takiego lokalu (art. 90 ust. 1). Z tych też względów nie można podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Mając na uwadze treść art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), który zezwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozpoznanie samej skargi w przypadku naruszenia przez Sąd pierwszej instancji jedynie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Sąd w oparciu o art. 207 § 2 powołanej ustawy odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną, mając na uwadze sytuację materialną funkcjonariusza, a zwłaszcza obciążenie spłatą kredytu zaciągniętego na uzyskanie lokalu.