Uchwała

z dnia 5 marca 2001 r.

Naczelny Sąd Administracyjny (do 2003.12.31) w Warszawie

 OPS 17/2000

1. Sprawa o odsetki od dodatkowego wynagrodzenia za wykonywanie przez funkcjonariusza Służby Więziennej zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe (art. 104 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej - Dz. U. Nr 61, poz. 283 ze zm.) nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej.
2. Odmówić udzielenia odpowiedzi na pytanie drugie.

ONSA 2001/3/100, Prok.i Pr. 2001/6/41
47756
Dz.U.02.207.1761: art. 104
Dz.U.64.43.296: art. 1; art. 2

Przewodniczący: prezes NSA R. Hauser (sprawozdawca). Sędziowie NSA: J. Drachal (współsprawozdawca), M. Flasiński, E. Mzyk, S. Prax, J.P. Tarno, J. Zimmermann.

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej W. Skoniecznego w sprawie sygn. akt II SA/Gd 2034/98 ze skargi Andrzeja B. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w (...) z dnia 15 września 1998 r. w przedmiocie wypłaty należności z tytułu pełnienia służby bezpośrednio po zakończonym dyżurze lekarskim oraz wypłaty odsetek od tej należności, po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2001 r. na posiedzeniu jawnym następujących wątpliwości prawnych przekazanych przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 11 października 2000 r. do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.):
1) Czy do rozpoznania sprawy o odsetki od dodatkowego wynagrodzenia za wykonywanie przez funkcjonariusza Służby Więziennej zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe (art. 104 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej - Dz. U. Nr 61, poz. 283 ze zm.) właściwe są organy administracji publicznej określone w tej ustawie?
2) W razie pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie - czy funkcjonariuszowi Służby Więziennej przysługują odsetki od nieterminowo wypłaconego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 104 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy o Służbie Więziennej?
podjął następującą uchwałę:
1. Sprawa o odsetki od dodatkowego wynagrodzenia za wykonywanie przez funkcjonariusza Służby Więziennej zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe (art. 104 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej - Dz. U. Nr 61, poz. 283 ze zm.) nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej.
2. Odmówić udzielenia odpowiedzi na pytanie drugie.

Postanowieniem z dnia 11 października 2000 r. w sprawie ze skargi Andrzeja B. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w (...) (sygn. akt II SA/Gd 2034/98) skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawił do wyjaśnienia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości prawne sformułowane na wstępie.
Wątpliwości powstały na tle następującego stanu faktycznego: 
Andrzej B. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzje Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w (...) z dnia 15 września 1998 r. nr (...), którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w P. z dnia 23 lipca 1998 r. nr (...). Decyzją tą odmówiono skarżącemu uwzględnienie żądania sformułowanego w raporcie z dnia 27 stycznia 1998 r., dotyczącego wypłacenia mu zaległego wynagrodzenia wraz z odsetkami za zwłokę za sześć godzin dyżurów, które pełnił po zakończeniu dyżuru pełnionego w ramach zwykłych obowiązków służbowych. Domagając się wypłacenia wynagrodzenia za dyżury pełnione w wymienionych dniach w okresie od 3 kwietnia 1991 r. do 31 lipca 1997 r., Andrzej B. wniósł także o nieuwzględnienie przedawnienia.
Decyzją z dnia 23 lipca 1998 r. organ I instancji postanowił dokonać wypłaty dodatku za pracę wykonywaną po zakończeniu dyżuru zakładowego w okresie od stycznia 1995 r. do lipca 1997 r. W pozostałej części, z powodu przedawnienia, oddalono roszczenie o wypłatę dodatku za pracę w okresie od listopada 1991 r. do grudnia 1994 r. Organ I instancji za niezasadne uznał także roszczenie o zapłatę odsetek od nieterminowej wypłaty świadczenia pieniężnego.
W odwołaniu od tej decyzji Andrzej B., uzasadniając odwołanie w części dotyczącej odmowy wypłacenia wynagrodzenia za pracę w okresie od listopada 1991 r. do grudnia 1994 r., zarzucił naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Uzasadniając odwołanie w części dotyczącej odmowy zapłacenia odsetek, zarzucił, iż organ niezasadnie użył argumentów przedstawionych w uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 1997 r. (sygn. I PKN 66/96), gdyż orzeczenie to zostało wydane na innej podstawie prawnej, mianowicie ustawy o Policji. Przyznaje, że przepisy zawarte w ustawie o Policji i w ustawie o Służbie Więziennej są podobne, jednakże twierdzi, że nie są one identyczne. Dodatkowo podał w wątpliwość trafność powołanego orzeczenia Sądu Najwyższego, twierdząc, że pozostaje ono w oczywistej sprzeczności z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r.; zgodnie z tą uchwałą niewypłacenie funkcjonariuszowi Policji, Urzędu Ochrony Państwa i Straży Granicznej uposażenia w terminie stanowi opóźnienie spełnienia świadczenia pieniężnego i uzasadnia na podstawie art. 481 § 1 k.c. żądanie zapłaty odsetek.
W decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy zaskarżone orzeczenie podzielono ustalenia i wnioski organu orzekającego w I instancji. Uzasadniając decyzję w części dotyczącej żądania zapłaty odsetek, organ odwoławczy odwołał się do utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego, wskazując postanowienie tego Sądu z dnia 17 stycznia 1997 r. sygn. akt I PKN 66/96.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Andrzej B. zarzuca orzeczeniom organów administracji naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej oraz art. 481 § 1 k.c. W szczególności utrzymuje, że powołane postanowienie Sądu Najwyższego jest sprzeczne z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r. oraz z zasadami wyrażonymi w art. 32 i art. 77 Konstytucji RP.
Skład orzekający rozpoznający skargę uznał, że w sprawie występują istotne wątpliwości prawne wyrażające się w przytoczonych wyżej pytaniach. Uzasadniając postanowienie o wystąpieniu o wyjaśnienie wątpliwości prawnych przez skład siedmiu sędziów NSA, w szerokich motywach przedstawił stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego w sprawach zapłaty odsetek za opóźnienie w spełnieniu świadczenia wynikającego ze stosunku służbowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa dochodzenia przez funkcjonariusza Policji oraz innych służb mundurowych odsetek w razie opóźnienia wypłaty należności głównych z tytułu administracyjnoprawnego stosunku służbowego wywołała rozbieżności w orzecznictwie sądowym, mimo że zagadnienie to było przedmiotem wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r., w ramach ówczesnej instytucji powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. Uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia wykładni ustaw utraciły moc powszechnie obowiązującą z dniem wejścia w życie Konstytucji (art. 239 ust. 3 Konstytucji z 1997 r.), jednakże trzeba się odwołać do argumentów dotyczących wyjaśnianego zagadnienia, przytoczonych przez Trybunał Konstytucyjny. W uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. sygn. W. 14/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 19) Trybunał uznał, że "niewypłacenie uposażenia: funkcjonariuszowi Policji zgodnie z art. 105 w związku z art. 78 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.), funkcjonariuszowi Urzędu Ochrony Państwa zgodnie z art. 92 w związku z art. 65 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. Nr 30, poz. 180 ze zm.) oraz funkcjonariuszowi Straży Granicznej zgodnie z art. 109 w związku z art. 82 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 78, poz. 462) stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, uzasadniające na podstawie art. 481 § 1 kodeksu cywilnego żądanie odsetek przed sądem powszechnym." Brzmienie wyżej wymienionych przepisów w pełni koresponduje z brzmieniem art. 104 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283 ze zm.). 
W uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego podniesiono, że na podstawie wykładni językowej nie można usunąć wątpliwości co do tego, w jakim stopniu odrębności stosunku służbowego funkcjonariuszy służb mundurowych dopuszczają lub wykluczają możliwość dochodzenia roszczeń za opóźnioną zapłatę uposażenia. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, jest bezsporne, że stosunki służbowe funkcjonariuszy Policji, UOP i SG mają charakter administracyjny. Swoistość uregulowania tych stosunków oznacza odstępstwo od zasad ogólnych tylko w takim zakresie, w jakim ustawodawca uznał to za konieczne ze względu na szczególne potrzeby tych stosunków służbowych. W zakresie, w jakim pragmatyki regulujące te stosunki służbowe nie zawierają szczególnych regulacji, stosuje się powszechnie obowiązujące zasady. 
Skutkiem prawnego obowiązku płatności uposażeń z góry jest to, że w razie opóźnienia się dłużnika ze spełnieniem świadczenia pieniężnego wierzycielowi przysługuje roszczenie o odsetki (art. 481 § 1 k.c.). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie byłoby zrozumiałe wyłączenie drogi cywilnoprawnej z tytułu nieterminowej zapłaty uposażenia także ze względu na przysługiwanie odsetek w odniesieniu do zobowiązań podatkowych. W razie nadpłaty podatku, ceł czy innych zobowiązań publicznoprawnych można dochodzić ich zwrotu w drodze cywilnoprawnej, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.
Według Trybunału Konstytucyjnego nie można odmówić słuszności argumentom wskazującym - w zakresie prawa do odsetek - na dyskryminacje funkcjonariuszy służb mundurowych w porównaniu z pracownikami mianowanymi, np. sędziami i prokuratorami. Wobec tych osób dla dochodzenia roszczeń jest przewidziana w ustawach droga sądowa, natomiast nie jest ona przewidziana w pragmatykach dotyczących służb mundurowych. Mając na względzie konieczność założenia - przy dokonywaniu wykładni prawa - racjonalności ustawodawcy, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że z braku przepisów o drodze sądowej dla służb mundurowych nie można wyciągać wniosku, iż ustawodawca chciał - nie wyrażając jednak swej woli wprost - potraktować tę grupę nie tak jak inne grupy pracowników mianowanych. Prawo do sądu jest jednym z fundamentalnych założeń demokratycznego państwa prawnego i brak wypowiedzi ustawodawcy w tym względzie nie może być rozumiany jako wyłączenie drogi sądowej. Prawo do sądu nie może być rozumiane tylko formalnie, jako dostępność drogi sądowej, lecz i materialnie, jako możliwość prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej. Rzeczywisty charakter ochrony sądowej oznacza między innymi prawo dochodzenia przez uprawnionych ochrony ich interesów przed sądem wyposażonym w kompetencję do rozpoznania sprawy ze skutkiem zapewniającym realizację roszczeń.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nieterminowość spełnienia świadczenia pieniężnego w postaci uposażenia i dodatków o charakterze stałym stanowi "zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym". Dla dochodzenia roszczeń z tego tytułu droga sądowoadministracyjna nie byłaby wystarczająca, sąd administracyjny bowiem sprawuje kontrolę o charakterze zasadniczo kasacyjnym i nie dysponuje środkami pozwalającymi na realizację roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Uznanie w drodze wykładni, że w takich sprawach jest właściwy sąd administracyjny, pozbawiałoby uprawnionych rzeczywistej (materialnej) ochrony sądowej. Konstytucyjna zasada prawa do sądu więc nakazuje przyjęcie wykładni odmiennej i uznanie właściwości sądów powszechnych.
Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego nie było w pełni podzielane w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów powszechnych. Warto tu przytoczyć argumenty Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z dnia 26 maja 1995 r. sygn. PZP 13/95 (OSNAP 1995, nr 23, poz. 286). Zdaniem Sądu Najwyższego, droga sądowa dla dochodzenia przez funkcjonariusza Policji przed sądem powszechnym uposażenia i innych świadczeń pieniężnych przewidzianych w rozdziale 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) wraz z odsetkami jest niedopuszczalna. Sąd Najwyższy podzielił tu poglądy wyrażane w dotychczasowym orzecznictwie tego Sądu, z których wynika, że funkcjonariusze Policji nie mogą skutecznie dochodzić przed sądem powszechnym odsetek z tytułu opóźnionej zapłaty uposażenia i dodatków do uposażenia. Według Sądu Najwyższego, do decyzji ostatecznych w tego rodzaju sprawach stosuje się przepis o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. W związku z taką drogą postępowania wyłączona jest dopuszczalność dochodzenia roszczeń ze stosunku służbowego policjanta przed sądem pracy. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 1991 r. sygn. I PZP 60/91 (OSNCP 1992, nr 7-8, poz. 123) wyrażono pogląd, iż "Droga sądowa dochodzenia roszczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby w Policji jest niedopuszczalna". Takie samo stanowisko zajęto w uchwale z dnia 18 grudnia 1992 r. sygn. III AZP 27/92 (OSNCP 1993, nr 9, poz. 141); według tej uchwały "Rozpoznanie sprawy o roszczenie pieniężne funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa, wynikające ze stosunku służbowego, należy do właściwości organu administracyjnego". Sąd Najwyższy zwracał uwagę, że stosunek administracyjnoprawny od cywilnoprawnego odróżnia typ relacji między stronami stosunku, z których jedna jest organem administracji. Gdy relacja ta oparta jest na zasadzie równości stron, a stosunek ma charakter ekwiwalentny, sprawa powstała na tle takiego stosunku ma charakter cywilny. Natomiast gdy stosunek prawny nosi cechy nierówności, podporządkowania, a świadczenia z nim związane należą do zarządzającej i wykonawczej działalności organu administracji, spór powstały na tle takiego stosunku ma charakter administracyjny.
Zdaniem Sądu Najwyższego, funkcjonariusz służb mundurowych nie jest pracownikiem w rozumieniu art. 2 k.p., lecz jest funkcjonariuszem Państwa, wykonującym służbę na podstawie stosunku administracyjno-prawnego. Brak jest przepisów prawa materialnego i procesowego, które odsyłałyby do stosowania kodeksu cywilnego w odniesieniu do jego prawa do odsetek oraz do kodeksu postępowania cywilnego w zakresie dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym dla dochodzenia tego uprawnienia.
Warto zauważyć, że w uchwale z dnia 7 kwietnia 1993 r. Sąd Najwyższy uznał, że roszczenie o odsetki jest roszczeniem akcesoryjnym, a obowiązek zapłaty odsetek jest pochodny wobec obowiązku zapłaty sumy głównej. Skoro zatem obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnoprawnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Podobny pogląd był wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 18 września 1992 r. sygn. akt II SA 1208/92 - OSP 1994, nr 11, poz. 200); Sąd stwierdził tam, iż w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych roszczenia wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego nie mają charakteru roszczeń cywilnych. Pogląd ten spotkał się z aprobatą W. Sanetry (glosa do wyroku NSA z dnia 18 września 1992 r. sygn. akt II SA 1208/92 - OSP 1994, nr 11, poz. 200 -1. 1), którego zdaniem, jeżeli świadczenie główne nie ma charakteru cywilnoprawnego, to przepisy kodeksu cywilnego (art. 481) nie mogą stanowić wystarczającej podstawy dla powstania prawa do odsetek za opóźnienie w realizacji określonego świadczenia pieniężnego. Warto jednak zwrócić uwagę, że w tego typu sytuacjach może się zdarzyć, iż skarżącemu zamyka się faktycznie drogę sądową (W. Czerwiński: glosa do postanowienia NSA z dnia 2 grudnia 1997 r. sygn. II SA 1099/97, "Prokuratura i Prawo" 1998, nr 10, s. 104).
W orzecznictwie wywodzono, iż prawo do odsetek jest wtedy, gdy przepis je ustanawia. Pracownik ma prawo do odsetek z tytułu opóźnionej zapłaty wynagrodzenia dlatego, że art. 300 k.p. w sprawach nieunormowanych przepisami prawa pracy odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu cywilnego (art. 481 k.c.). Właściwość sądu powszechnego - sądu pracy wynika wprost z art. 1 k.p.c. Niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązku wynikającego ze stosunku administracyjnoprawnego nie mieści się w tej regulacji, nie staje się zdarzeniem cywilnoprawnym także wtedy, gdy przedmiotem zobowiązania jest świadczenie pieniężne (uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1993 r. sygn. akt III AZP 3/93 - OSNCP 1993, nr 10, poz. 174).
Powyższym tezom przeczy wyraźnie argumentacja zawarta w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r. sygn. SK 12/99 (OTK Z.U. 2000, nr 5). Trybunał orzekł, iż art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny, opierając się na stanowisku doktryny prawa cywilnego, uznał, że obecnie przyjmuje się za przedmiot procesu tzw. roszczenie procesowe, oderwane od materialnoprawnego "usprawiedliwienia" roszczenia zgłaszanego w pozwie (W. Siedlecki: Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Warszawa 1987, s. 164-165 oraz K. Korzan: Roszczenie procesowe jako przedmiot postępowania cywilnego w kontekście prawa dostępu do sądu i prawa do powództwa. Księga pamiątkowa ku czci Profesora W. Broniewicza, Łódź 1998, s. 184). Droga sądowa jest dopuszczalna, gdy powód opiera swoje roszczenie na zdarzeniach prawnych, które mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych. Trybunał podzielił pogląd, iż "każdy może wytoczyć powództwo, jakie uzna za słuszne" (H. Pietrzykowski: Prawo do sądu, "Przegląd Sądowy" 1999, nr 11-12, s. 12). Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że w zakresie pojęcia "sprawa cywilna" mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne, w szczególności roszczenia o odsetki od należnych, a niewypłaconych w terminie świadczeń. Zdaniem Trybunału, za takim rozumieniem pojęcia "sprawa cywilna" przemawiają dwa rodzaje argumentów.
Po pierwsze, Trybunał zwrócił uwagę, że wśród zdarzeń cywilnoprawnych, to znaczy powodujących powstanie, zmianę lub ustanie stosunku cywilnoprawnego, przedstawiciele doktryny prawa cywilnego wymieniają akty administracyjne (Z. Radwański: Prawo cywilne - część ogólna, Warszawa 1997, s. 182). Podkreślił również, że roszczenia cywilnoprawne wynikają z tak różnych źródeł, iż trudno uznać, że źródło przesądza o charakterze stosunku prawnego. W szczególności nie można wykluczyć, że roszczenia o zapłatę powstałe na tle stosunku administracyjnoprawnego mają charakter cywilnoprawny, a spór dotyczący jego wykonania jest sprawą cywilną. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, może się zdarzyć, że między osobami pozostającymi w stałym stosunku cechującym się brakiem równorzędności (np. stosunek służbowy) może dojść do ukształtowania więzi, w której podmioty te mają równy status.
Po drugie, za takim rozumieniem sprawy cywilnej przemawiają również argumenty natury konstytucyjnoprawnej. Trybunał zwrócił uwagę, że w razie wykluczenia drogi dochodzenia tych roszczeń przed sądami powszechnymi osoba uprawniona nie dysponuje żadną możliwością realizacji swojego prawa. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wynika to z faktu, że przyjęty w Polsce model sądownictwa administracyjnego nie dopuszcza badania przez Naczelny Sąd Administracyjny cywilnoprawnych skutków niewykonania lub nienależytego wykonania legalnej i niewadliwej decyzji administracyjnej; wskazuje na to zestawienie art. 16, 20 ust. 3 i art. 31 ust. 4 ustawy o NSA. W takiej sytuacji wyłączenie drogi sądowej przed sądem powszechnym oznaczałoby naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu. Prawo do sądu bowiem oznacza rzeczywistą możliwość uzyskania ochrony sądowej. Trybunał Konstytucyjny wywodzi dalej, iż brak pozytywnego przepisu przewidującego dla tych spraw drogę sądową nie może być rozumiany jako wyłączenie w stosunku do nich zasad powszechnie obowiązujących w państwie prawnym. Milczenie ustawodawcy nie może być rozumiane jako równoznaczne z zamknięciem drogi sądowej, tym bardziej że ustawodawca przewidział w kodeksie cywilnym ogólne zasady odpowiedzialności za nieterminowe spełnienie świadczeń pieniężnych.
Wydaje się, że przekonujący jest pogląd Trybunału (uchwała z dnia 25 stycznia 1995 r. sygn. W. 14/94 - OTK 1995, nr 1, poz. 19), że w tego typu sprawach przedmiotem wykładni nie są podstawowe administracyjnoprawne elementy stosunku służbowego funkcjonariuszy służb mundurowych, lecz skutki prawne wynikające z nieterminowego spełnienia świadczenia pieniężnego w postaci uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia o charakterze stałym. Owa nieterminowość stanowi w takim wypadku zdarzenie prawne o charakterze cywilnoprawnym. Dla dochodzenia roszczeń z tego tytułu droga sądowoadministracyjna nie byłaby wystarczająca, sąd administracyjny bowiem sprawuje kontrolę o charakterze zasadniczo kasacyjnym i nie dysponuje w zasadzie środkami pozwalającymi na realizację roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Uznanie w drodze wykładni, że w takich sprawach zachodzi właściwość NSA, pozbawiałoby uprawnionych rzeczywistej (materialnej) ochrony sądowej. Konstytucyjna zasada prawa do sądu zatem nakazuje przyjęcie wykładni odmiennej i uznanie właściwości sądów powszechnych. Należy zresztą uwzględnić, że rozwiązanie takie nie jest obce procedurze sądowoadministracyjnej. Jednym z fundamentalnych założeń demokratycznego państwa prawnego jest zasada dostępu obywateli do procesu w celu umożliwienia im obrony ich interesów przed organem kierującym się obowiązującym prawem (por. rozważania M. Wyrzykowskiego dotyczące prawa do sądu /w:/ Zasady podstawowe polskiej konstytucji, pod red. W. Sokolewicza, Warszawa 1998, s. 81). Warto zauważyć, że również w innych orzeczeniach Trybunał zwracał uwagę na zasadę domniemania drogi sądów powszechnych (orzeczenie z dnia 8 grudnia 1992 r. sygn. K. 3/92) oraz na potrzebę zagwarantowania jednostce pełnej sądowej ochrony jej interesów prawnych za pomocą odpowiedniej, sprawiedliwej procedury (orzeczenie z dnia 7 stycznia 1992 r. sygn. K. 8/92 oraz orzeczenie z dnia 25 lutego 1992 r. sygn. K. 3/91 i orzeczenie z dnia 24 maja 1994 r. sygn. K. 1/94; J. Oniszczuk: Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w latach 1986-1996, Warszawa 1998, s. 171, 303 i 308). 
Zgodnie z art. 177 Konstytucji wymiar sprawiedliwości w Polsce sprawują sądy powszechne we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Natomiast zgodnie art. 184 Konstytucji Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, jedynie kontrolę działalności administracji publicznej. Można więc sądzić, iż z woli ustrojodawcy to właśnie na rzecz sądów powszechnych w razie wątpliwości przemawia domniemanie właściwości w omawianych sprawach (P. Winczorek: Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 231 i 239-249; W. Skrzydło: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze 1998, s. 75,187 i 196-197 oraz J. Boć (red.): Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., Wrocław 1998, s. 139 i n.).
Według Trybunału nie ma żadnych racji, które - przy wyborze pomiędzy rezultatami wykładni językowo dopuszczalnymi - przemawiałyby za wyłączeniem lub ograniczeniem rzeczywistego prawa do sądu. Wręcz przeciwnie, założeniem państwa prawnego jest prawo do sądu. Wykładnia obowiązującego prawa musi zawsze dawać możliwie najpełniejszy wyraz temu założeniu. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z dnia 10 lipca 2000 r. uznał, że aby zapobiec wyprowadzaniu w drodze wykładni z treści art. 1 kodeksu postępowania cywilnego normy o charakterze niekonstytucyjnym, należy wyeliminować nieprawidłowości pojawiające się w tym zakresie w orzecznictwie. Trybunał z całą stanowczością podkreślił, że art. 1 k.p.c., rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z powyższych wywodów wynika, że do rozpoznania sprawy o odsetki od dodatkowego wynagrodzenia za wykonywanie przez funkcjonariusza Służby Więziennej zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe (art. 104 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej - Dz. U. Nr 61, poz. 283 ze zm.) właściwe są sądy powszechne. Oznacza to, że do rozpoznania sprawy o odsetki od wynagrodzenia funkcjonariusza Służby Więziennej nie są właściwe organy administracji publicznej, albowiem do rozpoznania takiej sprawy w drodze administracyjnej brak jest podstawy prawnej.
Takie stanowisko czyni zbędnym udzielenie odpowiedzi na pytanie drugie.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) podjął uchwałę jak w sentencji.