Wyrok

z dnia 3 lipca 2001 r.

Naczelny Sąd Administracyjny (do 2003.12.31) w Warszawie

I SA 304/2000

 Paragraf 5 ust. 2 zarządzenia w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszowi Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. Urz. Min. Spr. Nr 2, poz. 9) wprowadza dodatkową przesłankę przysługiwania równoważnika, uzależniając prawo do niego od wspólnego zamieszkiwania z rodzicami lub teściami w ich lokalu, gdy na osobę przypada co najmniej 10 m2 powierzchni mieszkalnej. Sformułowanie zawarte w § 5 ust. 2 rozszerza krąg osób, o których mowa w art. 86 ustawy z 1996 r. o Służbie Więziennej, do którego to przepisu odsyła art. 89 ust. 1, zaś ustalenie normy powierzchni mieszkalnej odbiega od zasady określonej w art. 85 ust. 2, który jednostkową normę ustala w granicach od 7 do 10 m2.  
 Treść tego przepisu jest zatem sprzeczna z upoważnieniem ustawowym i zasadami określonymi ustawą.  

LEX nr 77685
77685
Dz.U.02.207.1761: art. 86; art. 89

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech.
Sędziowie: SO Joanna Banasiewicz, NSA Janina Antosiewicz (spr.).
Protokolant: Apl. prok. Marcin Madej.

Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia 21 stycznia 2000 r., po rozpatrzeniu odwołania kpt. Bogusława K. od decyzji Dyrektora Okręgowego Inspektoratu SW w K. z 27 października 1999 r., odmawiającej przyznania równoważnika pieniężnego za brak mieszkania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył motywy podane w decyzji z dnia 27.10.1997 r. Odmowa przyznania świadczenia nastąpiła w oparciu o § 5 ust. 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z 16 kwietnia 1997 r. (Dz. Urzęd. MS Nr 2, poz. 9), w myśl którego funkcjonariuszowi, który mieszka w lokalu mieszkalnym rodziców lub teściów, gdzie powierzchnia pokoi przekracza 10 m2 na każdą wspólnie zamieszkałą osobę nie przyznaje się równoważnika pieniężnego za brak mieszkania.
W odwołaniu od decyzji Bogusław K. zarzucił, iż przepis, na podstawie którego organ odmówił mu świadczenia, jest niezgodny z art. 86 i 89 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283 z późn. zm.). Wynika to z załączonych do odwołania wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.01.1999 r. I SA 774/98 oraz NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie SA/Kr 2384/97, w których Sąd uznał, iż Minister Sprawiedliwości nie został upoważniony przez ustawodawcę do normowania w akcie wykonawczym zasad przysługiwania równoważnika pieniężnego za brak mieszkania i w myśl tych zasad organ nie mógł pozbawić funkcjonariusza prawa do otrzymania świadczenia również w przypadku zamieszkiwania w domu rodziców, teściów, w sytuacji gdy powierzchnia pokoi przekracza 10 m2 na każdą wspólnie zamieszkałą osobę.
W uzasadnieniu decyzji ostatecznej organ powołał się na art. 89 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, który upoważnia Ministra Sprawiedliwości do określenia szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty równoważnika pieniężnego funkcjonariuszowi, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego.
Obowiązujące zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. nakłada na organ kwaterunkowy SW obowiązek podejmowania decyzji administracyjnych w sprawach uregulowanych w tym konkretnym akcie prawnym, zatem również z uwzględnieniem przypadków kiedy funkcjonariuszowi nie przyznaje się równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. Wyczerpanie przesłanek z § 5 ust. 2 skutkowało wydaniem decyzji odmownej.
Nie można wysnuwać wniosku, że w każdym przypadku nieposiadania przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego przysługuje równoważnik z budżetu SW, bowiem wówczas ustawodawca nie upoważniłby Ministra Sprawiedliwości w art. 89 ust. 3 ustawy do określenia szczegółowych zasad przyznania przedmiotowego świadczenia. Na podstawie tego upoważnienia Minister Sprawiedliwości określił w § 1 ust. 2 i w § 5 zarządzenia przypadki, w których funkcjonariuszowi w razie posiadania zależnego (najem, użyczenie, dzierżawa), o którym stanowi art. 336 kc ma prawo do otrzymania równoważnika za brak mieszkania tj. wówczas gdy podnajmuje lokal od osoby fizycznej innej niż osoba bliska, na zasadach innych, niż określone w ustawie o najmie lokali mieszkalnych i wówczas gdy zamieszkuje w lokalu rodziców (teściów) wraz z nimi (niesamodzielnie), a ponadto pod warunkiem, że powierzchnia tego lokalu jest mniejsza niż 10 m2 na każdą wspólnie zamieszkałą osobę.
Stanowisko to podzielił m.in. NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie w wyroku z 21.11.1997 r. SA/Rz 1170/96 uznając, że "Minister Sprawiedliwości uzyskał ustawowe upoważnienie do określania wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty równoważnika za brak mieszkania, a pojęcie określenia zasad przyznawania - w ślad za Małym Słownikiem Języka Polskiego PWN W-wa 1995 r. - odpowiada w języku potocznym pojęciu ustalanie "reguł, norm, wyrażania zgody, nadanie czego, udzielenie czego". W pojęciu tym mieści się zatem określenie jakiego rodzaju posiadanie i jakiego lokalu wyklucza przyznanie równoważnika pieniężnego. Organ odwoławczy powołuje się nadto na art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, który stanowi, że ocena prawna wyrażona w indywidualnej sprawie wiąże organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia w tej konkretnej sprawie.
Sprawę na powyższą decyzję wniósł Bogusław K., domagając się stwierdzenia jej nieważności.
Skarżący powołuje się na art. 89 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, który stanowi o prawie funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny określeni w art. 86 nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej oraz fakt, iż wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie spełnił.
Teściowa zamieszkująca wspólnie nie należała do kręgu osób określonych w art. 86, nie pozostawała na utrzymaniu skarżącego i nie wymagała opieki.
Skoro tak, to w myśl przepisów ustawy od dnia wejścia jej przepisów w życie przysługiwał skarżącemu równoważnik.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone decyzje dotknięte są wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Uprawnienia funkcjonariuszy Służby Więziennej do lokalu reguluje przepis art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 282 z późn. zm.), stanowiąc, że przysługuje im prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełnią służbę lub miejscowości pobliskiej.
Jeżeli prawo to nie może być zrealizowane przez przydział lokalu na podstawie decyzji ustawa przewiduje świadczenie pieniężne, a mianowicie pomoc finansową oraz równoważnik z tytułu braku mieszkania.
W myśl art. 89 ust. 1 ustawy funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny określeni w art. 86 nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej.
Za członków rodziny, których stan posiadania lokalu pozbawia funkcjonariusza tego uprawnienia art. 86 ustawy wymienia; małżonka, dzieci wspólnie zamieszkujące z funkcjonariuszem i pozostające na jego utrzymaniu, a także rodziców funkcjonariusza lub jego małżonka wspólnie zamieszkujących z funkcjonariuszem i pozostających na jego utrzymaniu, nie posiadających własnych źródeł utrzymania albo ze względu na inwalidztwo I lub II grupy wymagających opieki.
W art. 89 ust. 3 ustawodawca upoważnił Ministra Sprawiedliwości do określenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty tego równoważnika. W wykonaniu powyższej delegacji Minister Sprawiedliwości w dniu 16 kwietnia 1997 r. wydał zarządzenie w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszowi Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. Urz. Min. Spr. Nr 2, poz. 9).
W § 5 i 6 określone zostały przypadki kiedy równoważnik ten nie przysługuje. Przepis § 5 ust. 2 pozbawia funkcjonariusza równoważnika pieniężnego gdy zamieszkuje z rodzicami lub teściami w ich lokalu mieszkalnym, jeżeli na każdą wspólnie zamieszkałą osobę przypada co najmniej 10 m2 powierzchni mieszkalnej, z uwzględnieniem należnych na podstawie art. 85 ust. 2 norm dodatkowych.
Przytoczone przepisy stanowiły podstawę prawną zaskarżonej decyzji, a w skardze postawiony został zarzut niezgodności zarządzenia z przepisami ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny będąc na mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, związanym w orzekaniu jedynie jej przepisami i przepisami ustaw ocenił, iż cytowany przepis § 5 ust. 2 zarządzenia jest sprzeczny z ustawą.
Analizując powołane przepisy Sąd ocenił, iż funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik za brak mieszkania (jak wynika z art. 89 ust. 1 ustawy) w dwóch przypadkach: gdy nie przydzielono mu kwatery tymczasowej lub gdy on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, przy czym za członków rodziny można uznać tylko osoby określone w art. 86.
Zarządzenie zaś stanowi, że funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik, gdy zamieszkuje on wspólnie z rodzicami lub teściami w ich lokalu mieszkalnym, jeżeli na każdą osobę przypada co najmniej 10 m2 powierzchni z uwzględnieniem przysługujących norm dodatkowych. Z art. 86 pkt 3 wynika, iż aby rodzice funkcjonariusza lub jego małżonka mogli być uznani za członków rodziny muszą być spełnione łącznie następujące przesłanki: mają oni zamieszkiwać wspólnie z funkcjonariuszem i pozostawać na jego utrzymaniu, bo nie posiadają własnych źródeł utrzymania, albo wspólnie zamieszkują dlatego, że jako inwalidzi I lub II grupy wymagają opieki. Jeżeli zatem ani funkcjonariusz, ani takie osoby nie posiadają lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi, z mocy ustawy, przysługuje równoważnik za brak lokalu. Przepis wykonawczy ma natomiast określić szczegółowe zasady przyznawania i wypłaty równoważnika. Z przedstawionych regulacji wynika więc, że prawo do równoważnika, a zatem przesłanki do jego uzyskania reguluje ustawa, odsyłając do aktu wykonawczego tylko w zakresie zasad przyznawania. Nie są to pojęcia równoznaczne.
Treść delegacji zawartej w art. 89 ust. 3 ustawy nie upoważnia zatem Ministra Sprawiedliwości do stanowienia innych, aniżeli określone w ustawie, zasad przysługiwania równoważnika. Skoro tak tym bardziej do statuowania sprzecznych z nią. § 5 ust. 2 zarządzenia wprowadza dodatkową przesłankę przysługiwania równoważnika, uzależniając prawo do niego od wspólnego zamieszkiwania z rodzicami lub teściami w ich lokalu, gdy na osobę przypada co najmniej 10 m2 powierzchni mieszkalnej. Sformułowanie zawarte w § 5 ust. 2 rozszerza krąg osób, o których mowa w art. 86, do którego to przepisu odsyła art. 89 ust. 1, zaś ustalenie normy powierzchni mieszkalnej odbiega od zasady określonej w art. 85 ust. 2, który jednostkową normę ustala w granicach od 7 do 10 m2.
Treść tego przepisu jest zatem sprzeczna z upoważnieniem ustawowym i zasadami określonymi ustawą. Takiej normy nie da się uznać za obowiązującą, dlatego też decyzja organu I-ej instancji, powołująca się na nią, jest wydana bez podstawy prawnej, co powoduje jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Utrzymanie w mocy decyzji nieważnej przez organ odwoławczy ma ten skutek, iż jego decyzja rażąco narusza prawo, tym samym również dotknięta jest wadą nieważności z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Identyczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 1999 r. I SA 774/98 (niepublikowany) i Sąd w niniejszej sprawie podzielił je jako słuszne.
O utrwaleniu się tego kierunku wykładni świadczy również treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 12 maja 1999 r. II SA/Kr 2384/97, w którym Sąd ten ocenił przepis § 5 ust. 2 jako wykraczający poza delegację ustawową i sprzeczny z ustawą.
Odnosząc się do stanowiska organu powołującego się na wyrok NSA z dnia 21 listopada 1997 r. - sygn. akt SA/Rz 1170/96 należy stwierdzić, że został on wydany pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 10 grudnia 1959 r. (Dz. U. z 1984 r. Nr 29, poz. 149 z późn. zm.), która w art. 31 zawierała inne unormowanie oraz na podstawie nieobowiązującego już zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 maja 1992 r. Tak więc nie może być on pomocny przy wyjaśnieniu i stosowaniu ustawy i aktu wykonawczego, które stanowiły podstawę decyzji wydanych w niniejszej sprawie.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) stwierdził nieważność obu decyzji, orzekając o kosztach sądowych na podstawie art. 55 ust. 1 powołanej ustawy.